信用建设“三道坎”
目前我国征信市场可谓五花八门，在各占山头、各自为政的热闹景象下，有监管部门既当裁判员又当运动员的尴尬，也有民营机构无照裸奔的窘况
缺乏全国统一法律规制的失信惩戒，威慑力不足，激励和惩戒作用未能得到充分发挥
社会治理、行业监管方面，失信高发频发态势尚未得到根本性扭转，商业欺诈、制假售假、偷逃骗税、虚报冒领、学术不端等现象屡禁不止
建议成立“中国信用与大数据监督管理委员会”，统筹金融、行政管理、商业服务三大征信体系；创设信用资本交易所，让信用价值通过交易直接体现
文 |《瞭望》新闻周刊记者 王健君 胡俊超 实习生 邵一鸣
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作为蚂蚁金服旗下独立的第三方征信机构，芝麻信用用户已经过亿，在租赁、购物、商旅出行、本地生活等40多个行业、上百个场景为用户提供信用服务，与最高法、地方交通管理局、图书馆、银行等均有合作。
而且，芝麻信用正在将触角伸及苏州和杭州等城市的“信用+”城市建设、联合惩戒社会治理等更大领域。比如“桂花分”是苏州与蚂蚁金服合作首创的融合“数据+模型+场景”的市民信用评价产品，汇总覆盖了全市1300多万人口的4.6亿条个人数据，且在持续更新中。
调研中，令《瞭望》新闻周刊记者意外的是，在商业信用市场中风生水起的芝麻信用，却是没有个人征信业务牌照的“黑户”。
2015年1月，央行公布了包括芝麻信用、腾讯征信、前海征信在内的8家公司作为个人征信首批试点机构。本以为6个月准备时间过后8家公司即可顺利拿到牌照，没想到直到两年后的2017年4月，在一次央行征信管理局举办的研讨会上，业界才获知，基于“分割了信息链”“不具第三方独立性”和“不太遵守规则”三大原因，8家机构均被判为“不合格”，并被要求不再单独从事个人征信业务。
8家机构并未束手待毙，依靠所获的企业征信业务牌照，广泛游走于个人征信和信用领域。一方面借助司法机构、地方政府、社会机构和金融市场广泛的信用需求，“芝麻信用们”蓬勃而起；另一方面，监管部门多对此睁一只眼闭一只眼，使得许多商业信用公司的企业征信和个人征信混同发展“野蛮生长”。
调研中，相关专家向记者表示，目前我国征信市场可谓五花八门，既有国家公共信用信息中心和人民银行征信中心等事业单位提供信用信息服务，也有中国人民银行受理的百行征信涉足个人征信业务，更多的是芝麻信用、腾讯征信、前海征信等民营征信机构参与进来。“各占山头、各自为政的热闹景象下，有监管部门既当裁判员又当运动员的尴尬，也有民营机构无照裸奔的窘况。”
中国人民大学财政金融学院教授吴晶妹说，今年已经是《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（以下简称《规划纲要》）出台的第六个年头，我国社会信用体系建设尤其要解决市场中的鱼龙混杂现状，当前亟待解决立法进程滞后、管理体制不顺、应用不足等三方面突出矛盾。
山头林立各自为政
目前，我国社会信用体系建设，主要由发展改革委和人民银行双牵头的社会信用体系建设部际联席会议及其成员单位推动。随着社会信用体系建设涉及面日益广泛，联动奖惩日益深入，双牵头成员单位数量也呈扩张之势。截至目前，共有43个部门参加。
采访中，相关专家向记者表示，具体实践中此项机制的弊端也开始显现，双牵头单位管理体制不同、信息供给方式不同，特别是各领域间的信息不对称严重，造成市场、机构、政府获取信用主体完整信用记录的难度和成本很高。
“社会信用体系建设部际联席会议双牵头工作格局，限制了社会信用体系建设工作的推进效率。”致公党中央委员、上海市委专职副主委邵志清具体分析说，双牵头单位的理念不同、工作方法不同，协调成本较高，难以形成合力。现在急需能够超脱部门利益的常设机构全面协调。
与此同时，专家指出，我国社会信用体系还存在数据分散、行业垄断和地方割据的矛盾。
由于国家尚未制定统一的信用信息采集、归集和分类管理标准，而是由各地区、各部门先行建设信用平台、出台相关标准，导致标准各不相同，为信息共享、归集带来很大困难。而且，各部门各地方基于自身利益争夺征信体系建设主导权的现象也时有发生。
每个城市信用建设的突破口也各不相同，地方往往立足于本区域信用数据进行信用系统建设。比如，宿迁、苏州、杭州、福州等许多城市都推出了各具特色的“市民信用分”，但由于信息种类、评价体系、应用方面的不同，难以进行高效合理的折算，这些城市信用分更多限制于本市，在其他城市无法使用。
专家认为，这种行业分割、区域分割的现象很容易形成市场壁垒，形成部门垄断或者地方政府垄断的局面，不利于信息共享，也造成了严重的资源浪费。
邵志清认为，所有这些从一个侧面反映出社会信用体系管理体制存在一定混乱，让推动这项工作的基层单位无所适从。
近日，国务院常务会议部署加快建设社会信用体系构建相适应的市场监管新机制，强调“打破部门垄断和信息‘孤岛’，能共享的信息不得要求市场主体重复提供”。这表明最高决策层已注意到部门割据与数据“孤岛”的问题，下一步将加快信用信息互通共享，进一步治理行业分割、区域分割难题。
立法迟滞“路漫漫”
采访中，吴晶妹介绍说，我国社会信用立法与《规划纲要》主要目标相比仍有较大差距。《征信业管理条例》和《企业信息公示暂行条例》属于部门立法，立法层次低，地方缺乏参考标准。其他则散见于各类法规制度之中。
而且，社会信用立法项目仍属于全国人大常委会立法规划的第三类项目，即立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证。可以说，基础性法律法规和标准体系还未基本建立，尚无一部全国性信用法律法规对信用信息归集管理、不诚信行为认证等进行明确规定，实际操作中大都按照部门规章来运行，立法进程滞后。
比如，杭州市人大常委会副主任罗卫红认为，黑名单制度和失信联合惩戒机制的建立和实施，就缺乏法律依据。而缺乏全国统一法律规制的失信惩戒，总体上实施效果不佳、威慑力不强，激励和惩戒作用未能得到充分发挥。
《中华人民共和国民事诉讼法》和最高人民法院的司法解释等为公布失信被执行人提供了法律依据，但是在失信行为惩戒方面，曝光个人信息效果非常有限，缺乏健全、严厉的惩罚机制，失信成本偏低，覆盖领域有限；在信息公开披露方面，没有明确、清晰的范围界定，红黑名单还存在缺标准、缺认定程序、缺发布主体、缺更新机制、缺投诉受理等问题，可能导致应该公开的未公开、不应公开的错公开、处罚过当甚至有损人格尊严的行为。
罗卫红还表示，信用信息共享和个人隐私信息保护、信用修复等关系社会主体权益的配套机制，还未有效建立。由于信用信息缺乏法律界定和保护，个人信用信息的泄露和滥用情况严重，严重侵犯信用主体的合法权益。而信用修复制度的缺失，则让失信人失去改过自新、消除不良影响的机会和路径，违背以惩促信的初衷；若修复权力不加约束规范，又将形成新的权力寻租风险。
信用服务难以满足人民需求
目前，我国已经在重点领域和典型地区开展信用建设示范，积极推广信用产品的社会化应用。专家向记者表示，我国信用服务还存在市场不发达、管理体系不成熟等问题。
根据罗卫红的调研，2018年我国信用服务市场规模估计为42.3亿元，而2017年美国信用服务市场规模折合人民币已达712.6亿元，差距明显。目前央行出具的信用报告大多集中在金融信贷领域，规模较大的信用服务机构也多以金融资本市场作为主营业务方向，信用服务企业的客户也主要是传统金融机构，市场同质化严重。
社会治理、行业监管方面，我国失信问题高发频发的态势未能得到根本性遏制，商业欺诈、制假售假、偷逃骗税、虚报冒领、学术不端等现象屡禁不止，需要发挥信用体系在完善市场经济体制、创新社会治理上的重要作用。
惠民便企方面，我国已有的城市个人信用分与互联网平台征信产品还存在较大差距，缺乏足够的渠道、资源推广产品，互联网技术水平较低，专业运营人员缺乏，没有实质性优惠或优惠费用无人承担，信用场景拓展不足。
消费社交、共享经济等新兴信用应用领域，信用体系缺失及部分人不顾公德的行为频现。比如，共享单车违停私藏、上锁私占、恶意破坏等不良现象，押金难退、乱扣费、泄露用户隐私等问题，都对信用体系建设提出了新要求。
因此，吴晶妹强调，现阶段以及未来相当长的时间内，“我国的信用产品与服务市场面临的主要矛盾是人民大众对多样化的机构、多层次与多福利的需要，与现有机构单调、产品和服务同质化且福利弱、不能满足需要的矛盾。”
全方位完善社会信用体系
下一步，如何破解这些难题？采访中，吴晶妹从五个方面给出了进一步完善社会信用体系的标本兼治的政策建议。
一是设立“中国信用与大数据监督管理委员会”。建议主要职能包括：统筹金融、行政管理、商业服务三大征信体系，统领全社会各个领域的信用制度与政策、信用资源配置、信用交易与风险控制、信用信息与数据管理、信用服务业等，改善我国社会信用环境，保护信用主体的合法权益，促进信用经济健康发展。
该委员会独立承担信用领域的相关监管工作，下设地方派出机构，还可下设专属机构，包括“中国信用资产交易所”“中国消费者保护专管局”“中国信用经济与信用监管政策研究中心”。
二是转变征信监管方式。建议征信监管部门充分开放征信市场，改革征信监管政策，从强制性、行政化、市场准入式监管，调整转变为开放式、自由登记、服务性监管，创新机制为征信机构服务，激发搞活市场为广大人民群众服务。
三是明确分工合力惠民。
信用主管部门是我国城市信用建设的发起者与推动者，主要负责创新性的顶层设计与强力推进实施，应在全国统一部署的基础上，兼顾城市之间的差异，并给地方政府留有空间。
城市政府的主要作用是落实国家主管部门的各项管理规定，同时结合本市情况制定和出台相应的信用规则。城市政府还应把诚信建设和合规建设落实到城市的信用环境和秩序管理中，让企业和个人真正享受到信用建设带来的幸福感。
信用服务机构应研究个人和企业信用需求，开发更好的信用服务工具和信用产品，向城市信用市场投放，同时协助政府提供更好的公共信用服务。
四是创设信用资本交易所。
建议创设信用资本交易所，让信用的价值通过交易直接体现出来。其功能和作用包括：实现信用定价，以定价后的信用资本进行融资，为中小企业信用融资开拓新的渠道与市场；进行信用资本买卖，实现资产流动；吸引社会投资，拓展投资领域与投资产品；通过有形的信用资本交易市场向社会展示信用是有价值的；为企业间三角债、应收账款提供交易与买卖的市场。
五是设立国家级信用经济试验示范区。
建议从七方面开展此项试点：推进创新信用资本的确立和交易与管理制度；攻克信用资本定价、交易和风险管理的核心技术；打通行政管理、商业、金融三大信用数据体系；对信用资本从诚信、合规、践约三个维度进行全面综合定价与应用；促进现有政策和监管对新型信用生态环境的适应；创新信用产业政策并打造信用产业集聚区；探索公共信用服务体系和市场信用服务体系各自的应用路径和职能边界。
本文来源： 新华网
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